近年来，随着农业结构的调整，农村二、三产业的发展和农村劳动力的外流，农村土地承包经营权的流转明显增多。农民非农收入的增加和对土地依赖性的减弱改变了农民基本依靠土地的种植或养殖收益来维系生活的状况，使土地承包经营权得到了充分的行使。但同时因此引发的纠纷也逐渐增多。人民法院所受理的涉土地类纠纷案件中，存在着大量的因土地流转引起的矛盾纠纷。在这类纠纷案件的审理过程中的经常出现举证难、调解难、执行难等问题，许多案件虽得到了依法审判和执行，但在社会效果上却达不到让群众完全满意的程度，造成部分案件当事人上访、申诉，不仅降低了法院的公信力，同时也影响了农村稳定。

本文选择农村土地流转纠纷作为调查对象，形成初步成果，以期对审理农村土地流转纠纷案件所涉及的理论和实务有所启迪。

一、农村土地流转纠纷情况分析

据调查统计，2008年至2010年，河南省清丰县全县范围内发生农村土地流转纠纷共126件，清丰县法院共受理农村土地流转纠纷案件93件，审结86件，结案率为92.47%。其中原告撤诉45件，调解16件，调撤率为70.93%。

年度 纠纷数量 诉外解决数量 诉讼数量

2008年 29 7 22

2009年 40 9 31

2010年 57 15 42

清丰县农村土地流转纠纷统计表（图一）

年度 受理案件数 审结 撤诉 调解 结案率 调撤率

2008年 22 20 8 2 90.91% 50%

2009年 31 29 18 4 93.55% 75.86%

2010年 42 39 19 10 92.86% 74.36%

法院受理农村土地流转纠纷案件统计表（图二）

1、纠纷数量呈现递增趋势。

随着外出打工潮的兴起和农村经济的发展，越来越多的农民不再园囿自己的土地，纷纷走出家门，到沿海地区和其它经济发达地区打工挣钱，把自己承包的土地流转出来交给别人耕种；同时，由于农村分工分业的深化，支柱产业的形成和规模经营的拉动，使得部分企业或者大户，发展与土地有关的生产经营项目，造成土地流转纠纷数量大幅增加。结合图一、图二的数据，2008年至2010年三年来，农村土地流转纠纷数量逐步平稳递增，增幅分别为21.42%、37.93%和42.5%。

2、多数当事人在涉及土地流转纠纷中由于不了解相关政策法规矛盾激烈,继而引起其他纠纷。

流转纠纷,是流转当事人之间基于流转合同的履行或解除而产生的关于承包经营权的归属或相关费用等方面的纠纷,属于合同类纠纷。此类纠纷由于涉及农民“命根子”利益,由于不了解相关政策法规一旦造成纠纷,当事人之间对立情绪大,互不相让。如得不到及时、有效地处理,很容易引发民事、行政纠纷以及上访事件。

3、纠纷多以诉讼方式解决，调解力度小，调处难度大。

很多纠纷当事人摆出不争到土地誓不罢休的架势，使乡镇、村组织难以调处,形成诉讼后,法院的调解也难以奏效。结合图一、图二的数据，2008年至2010年，以诉讼方式解决的纠纷占总纠纷的73%以上，而在法院受理的案件中只有18.61%的案件以调解方式结案，调解力度小，调撤率低，仅为70.93%。而在法院作出判决后,也难以从根本上化解矛盾，败诉方当事人常常坚持上诉,甚至上访,将矛盾不断扩大升级。

4、纠纷隐患大,基层干部忧虑重,对策少。

土地流转行为存在先天不足,加之后天管理失缺,绝大多数流转行为从一开始就埋下了纠纷的隐患.农村干部虽然深感忧虑,但还没有足够的预防和应对措施。

二、农村土地流转引发纠纷的原因分析

农村土地流转引发纠纷，既有宏观上政策和法律制定不完善的原因,也有微观上行政管理、流转行为自身欠缺的原因。

1、法律规定的不完善。《中华人民共和国农村土地承包法》的第五节第三十二条至第四十三条，共十二个条文规定了农村土地承包经营权流转。对于各种流转方式应当履行的程序性要求，缺乏具体详细的规定，无可操作性。对不依法履行上述程序性要求的行为，没有规定应当承担什么样的法律后果。所以农民在土地承包经营权流转中很随意，缺少法律约束也就没有法律保障。

2、农村政策调整带来的影响。1998年农村土地二轮承包之后，国家三农政策不断变革，关于农民承包经营土地负担费用的政策不断向农民倾斜，农民承包经营土地所负担的费用日益减轻，收益随之提高。此时再继续履行政策调整之前原来的约定，在当事人之间无疑造成了显失公平的结果。最明显的影响就是原本那些因为承包经营土地成本高收益低而将承包经营权流转给他人外出打工的农民纷纷要求收回土地承包经营权。而受流转方已在土地上作了大量投入不愿返还，而形成大量纠纷。同时，随着城市建设步伐的加快，对周边土地的征用、利用，农村土地迅速增值，在此之前流转的承包土地价值有所改变，当事人一方认为以前签订的流转合同内容显失公平，便反悔土地流转行为酿成纠纷。

3、流转行为存在管理服务的缺失的问题。调查发现，大部分政府基层机构没有建立实质性的土地承包经营权流转管理制度，相关管理部门和人员也都是其他部门的人进行兼职，不能充分行使相关职能。农村土地承包经营权的流转基本处于一种无人可管、无人能管的状态。有的地方下发的相关文件只是流于形式应付台帐检查，毫无实际意义。村集体经济组织对土地承包经营权流转方面的管理处于真空状态。在某些法庭管辖区域里几乎没有一个村建有完整规范的土地流转情况台帐，土地承包经营权证书发放不到位。村级干部法律素质较低，大部分村组干部对农户报到村里的流转行为没有规范化管理，既不要求农户签订书面协议，也不按规定办理批准转户或备案手续，而是在县人民政府发放的土地承包经营权证书上任意增、减面积。90%的村干部认为土地承包经营权流转都是当事人自己的自由，没有必要建立流转台帐。

4、流转行为存在严重不规范的现象。土地流转纠纷大部分是因为当事人自行进行流转，没有履行报批、报备案或申请变更登记等法定手续。流转中往往以口头约定为主，缺乏书面记载，这样的情况占到很大的比例。由于是自主流转，口头协议，这样法律实务上所需的责任条款、协定内容、权利义务都无法明确，给日后的矛盾埋下祸根，同时也造成诉讼中举证难的问题。

5、农民普遍缺乏法律意识和法律知识。在整个调查过程中发现有95%的农民认为土地承包权三十年有效，是否流转是自己的事情，不需要报村里批准或备案；近乎所有的农民不能说出法律规定的流转方式有哪几种，以及法律后果怎样；有80%的农民认为流转不需签订书面协议，往往找一个村组干部做个见证，甚至只是做个口头协定就明确土地经营权的流转，没有明确的履行期限、承包金交纳方式、承包面积计算方法、土地范围，纠纷不可避免。

三、预防和处理农村土地流转纠纷的对策与建议

农村土地流转,涉及面广,政策性强。能否有效地预防和处理好流转纠纷,关系到广大农民群众的切身利益和农村的改革、发展和稳定。因此应从立法、行政、司法多个层面思考应对策略。

（一）完善农村土地流转法律法规。针对《土地承包法》、《物权法》中关于土地承包经营权流转方面的规定过于原则，建议制定《土地承包法实施细则》,就相关程序操作规定进行细化；建议修改《中华人民共和国土地管理法》,增加土地承包经营权流转程序、违反流转程序规定应承担法律后果等方面的内容，使农村土地流转在程序、合同订立、履行、土地价值评估等方面更加科学合理，切实保护和平衡农民、业主以及政府村社等基层组织的权益。

（二）加强指导和管理，规范农村土地流转行为。乡、村两级要严格按照“依法、自愿、有偿”原则，切实加强对农村土地流转的引导工作，不能搞强迫，要抓好土地流转登记、信息发布、流转委托及转包合同的签订、签证等服务工作，促进土地流转的健康发展。要依据《合同法》进一步规范、完善《土地承包合同》、《土地承包经营权流转合同》的订立手续，对合同双方的责、权、利明确到位，尽可能对承包合同进行公示、听证、公证，避免各类纠纷的发生和激化。要加强对农村土地流转工作的日常管理，农户流转承包地应签订书面流转协议，报所属村集体经济组织和农村土地承包合同管理机关备案。农村土地流转期限不能超过农户家庭承包土地的剩余承包期。流转期满后，经双方协商，可续签土地流转协议，进一步提高土地流转合同签订率，并由相应管理组织做好土地流转档案资料的管理。

（三）完善农村土地流转纠纷解决机制。农村土地承包法规定的土地纠纷有四种解决方式：协商、调解、仲裁、诉讼。但由于“土地”是农民的命根，一旦发生纠纷，当事人双方的矛盾冲突激烈，当事人基本上都选择诉讼方式解决。再加上政法部门重视程度不够，没有真正建立起仲裁委员会，使仲裁形同虚设。从法律角度讲，仲裁应是解决土地流转纠纷的最佳选择。因为仲裁员可能是对农业政策熟稔的农村干部，也有法律方面的人士，这些人对农村的土地纠纷熟悉，也了解当事人的心理和当地的风土人情，不仅可以从政策层面上予以决断，还可以从人情世故上说服当事人。如果单纯以诉讼来解决土地纠纷，只是用法律来衡量是非，效果可能是叫好不叫座。因此建立起农村土地仲裁机构是当前解决土地纠纷的当务之急。

（四）强化调解工作，做到案结事了。

首先要一步加强对调解重要性的认识，增强法官的国情意识和大局意识，将促进社会和谐作为司法活动的最高目标，通过调解这种重要司法手段，在解开当事人之间“法结”的同时，解开当事人之间的“心结”，平息矛盾纠纷、构建人与社会、人与自然和谐相处的社会环境；其次探索建立审前调解制度，缓解诉讼压力，按照最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》的规定，积极尝试立案阶段的调解，在立案庭设立庭前调解室，选任退休的司法工作人员、人民陪审员及具有一定社会影响的人员担任调解员，对到法院起诉但尚未立案的案件进行诉前调解，将大量事实较清楚，争议不大的纠纷消弭于诉讼前，实现调审的适度分离，改变过去将调解仅仅局限于审判程序的观念，缓解越来越大的民事审判压力；还有将一步加强调解网络建设，推进多元化纠纷解决机制的构建，做好诉讼调解与行政调解、仲裁调解等社会调解的衔接工作，发挥各种社会调解的职能作用，促进多元化调解机制的建立，另外，市中级人民法院要继续加大对基层人民法院诉讼调解工作的指导、支持和帮助，力争把大多数矛盾消化在基层，把问题解决在基层。农村土地承包经营权纠纷的政策性强、牵涉面广，为了及时解决纠纷，缓和矛盾，应当在案件审理过程中强化调解机制，以利于纠纷的迅速解决。

（五）加强法制宣传和政策教育。政府应采取广播电视等相关宣传手段，法院应采取巡回办案，就地办案的方法，深入持久地宣传、贯彻土地方面的法律、法规以及相关涉农方针政策，提高广大农民群众的法制观念和自身维权能力，促使农民在土地流转过程中自觉适用法律，确保土地流转规范化、法律化，把矛盾消除在萌芽状态。