【要点提示】

   作出不予受理决定的行为是否属于不履行法定职责？什么是明示拒绝行为？明示拒绝行为是否行政不作为？

   【案例索引】

   清丰县人民法院清行初字第18号（2008年4月21 日）

   【案情】

   原告白某

   被告清丰县人民政府

   原告白某诉称，1998年，原告申请经村委会批准，划拨宅基地一块，有原告使用并颁发了土地使用证。1999年本村村民王秋彦以该处宅基系村委划为他使用为由，发生争执，因此产生土地使用权纠纷。2004年4月7日，原告向清丰县国土资源局请求处理，同日清丰县国土资源局作出不予受理决定，原告不服，向濮阳市国土资源局申请行政复议。2004年6月20日，濮阳市国土资源局作出处理，责令清丰县国土资源局予以受理，清丰县国土资源局置若罔闻，未作任何处理。2004年9月22日原告以清丰县国土局行政不作为为由诉至清丰县人民法院，被判决驳回，原告不服该判决上诉至濮阳市中级人民法院。2005年4月18日，濮阳市中级人民法院作出判决，认定在本院审理过程中，清丰县国土资源局表示进行处理，让原告向清丰县国土局要求处理之结果，期间清丰县国土局仍不作处理。一直到2005年10月25日，以原告不具备宅基地条件和资格，请求不予支持，导致长达两年的上访和诉讼，使纠纷仍未得到解决。无奈于2006年2月16日再次将清丰县国土资源局之不作为诉至清丰县人民法院。清丰县人民法院于2006年6月16日作出（2006）清行初字第4号行政判决书，判令被告清丰县国土局两个月内履行法定职责。对此判决，清丰县国土局未在法定期限提起上诉，判决生效后，清丰县国土局拒不执行，原告向清丰县人民法院申请强制执行，清丰县国土局一直拖延至今未作处理，于2007年8月27日被告清丰县人民政府给原告送达了清政土处字（2007）第02号不予受理决定书，以村委从未将该宗土地划给原告使用，不够申请宅基地条件，提交证据不足为由，对原告申请执行不予受理，并告知如不服本处理决定，可在接到本决定书之日起60日内向濮阳市人民政府申请复议或依法向人民法院提出行政诉讼。为维护法律赋予原告的权利和尊严，依法诉至法院请求判令被告履行法定职责，对原告与本村村民王某宅基使用纠纷作出确权处理并承担诉讼费用。

   被告清丰县人民政府依法递交了答辩状并在庭审中辩称，2004年4月7日原告父亲白玉桐在没有任何授权的情况下，由其子白顺锋到清丰县国土资源反映其宅基地使用权纠纷事宜，清丰县国土资源局及时安排人员进行了详细的调查，经查实：1、该宗争议宅基位于霍町村南部。东邻：白某某；西邻：胡同；南至：空地；北至：白九成，面积约0.38亩，为村集体建设用地。从2004年起，经村委同意，由乡民政所出资，在该宗宅基上建房两间，供村五保老人居住；2、白某弟兄三人：老大白某青、老二白某平、老三白某锋，其兄弟三人现使用庄基共四处（不包括争议宅基），根据《河南省实施<土地管理法>办法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，白某不具备再申请宅基地的条件；3、阳邵乡霍町村村委会从未同意将该宅基划归白顺某使用（有村委出具的证明）；4、该宅基现在由村委安排五保老人居住，该行为符合土地法律要求；5、白玉某所持的土地证书无发证日期，无登记档案，并且霍町村委会、阳邵乡土地所证明从未为其办理过土地使用证明（有乡土地所和村委会证明），现国土局认定该证为假证，其造假的行为应予以追究。因此可以认定该争议庄基的使用权与原告无任何关系，故县政府做出的不予受理决定书，符合法律规定和要求。请求贵院及合议庭查明事实，对原告之诉讼行为予以驳回不予支持。

   根据上述有效证据可以认定以下事实：原告白某向清丰县国土资源局申请处理其与本村村民王某的土地权属争议，清丰县国土资源局未作出处理。原告白某诉之法院，清丰县人民法院（2006）清行初字第4号行政判决书判决清丰县国土资源局两个月内履行法定职责，判决书生效后，清丰县国土资源局受理了原告白某的申请，向古城国土资源中心所下达了交办单，向白某送达了告知书。2007年8月27日，清丰县人民政府根据法律、法规的规定作出清政土处字（2007）第02号土地权属争议案件不予受理决定书，2007年11月15日濮阳市人民政府濮政复决字[2007]第49号行政复议决定书决定维持清丰县人民政府的不予受理决定。原告白顺锋于2007年12月7日提起行政诉讼，本院于2007年12月13日决定立案。

   【审判】

   清丰县人民法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。” 清丰县人民政府享有处理土地权属争议的法定职权。参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十三条第一款：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”第三款：“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。”清丰县人民政府享有作出土地权属争议案件不予受理决定的职责。本案中清丰县国土资源局根据清丰县人民法院（2006）清行初字第4号行政判决书，将案件交办到古城国土资源中心所，根据古城国土资源中心所调查的情况，清丰县人民政府依照法律、法规的规定作出了不予受理决定书，履行了相应的法定职责。因此，原告白顺锋起诉清丰县人民政府不作为理由不能成立。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：

    判决驳回原告白某的诉讼请求。

   【评析】

   通过评议，合议庭一致认为，原告起诉县政府不作为理由不成立，应当判决驳回原告的诉讼请求。但是，县政府作出的不予受理决定是否属于履行职责的行为呢？这种明示拒绝的行为是否属于行政不作为呢？通过翻阅书籍，结合审判实践，笔者认为，行政不作为是指行政主体未履行具体的作为义务，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。程序上的不作为是指行政主体对当事人的申请没有作出实体决定的行为，既包括没有作出任何明确的意思表示，也包括没有完成一系列的程序行为，尤其包括未完成具有实体决定性质的最后行为。如果在程序方面作出或完成了一系列的动作，如对当事人的申请已给予答复或作出了最后的实体决定，无论其内容是肯定或否定的，都是行政作为。所以，本案被告作出的不予受理决定是履行法定职责的行政作为，而不是行政不作为。该行为属于明示拒绝行为，行政主体作出的否定的实体决定就是明示拒绝行为，明示拒绝行为不属于行政不作为，因为明示拒绝行为在程序方面表现出了积极的作为状态，它就应该是一项行政作为行为。实质上，在程序方面表现出作为而在实体内容方面表现出明示拒绝的，也是行政机关履行法定职责对公民申请作出的合法处置的表现之一。设想一下，如果行政机关对公民提出的申请，都不分轻重地统统予以批准，以规避随时面临因不作为被告上法庭的局面，这将引起行政管理领域的混乱和惊慌，使行政机关工作人员陷入无所适从的境地。所以，本案驳回原告的诉讼请求是符合法律规定的。