我国《行政诉讼法》的立法宗旨是人民法院通过审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。随着我国法治进程的快速推进，公民依法维权的意识明显增强，行政诉讼逐渐成为解决行政管理争议的首选，新类型案件不断涌现。但是，告“官”不见“官”已成为影响行政诉讼健康发展的一道障碍，有些行政案件不但见不到行政首长和主要负责人，甚至连被告机关的工作人员也不出庭应诉，而是委托律师代为出庭，原告与被告机关领导对簿公堂的愿望成为泡影，抵制情绪明显加大，增加了法院审理案件难度，影响了办案效率和效果。据不完全统计，自1999年至2012年清丰法院上半年受理行政诉讼案件260余件，其涉案案由为行政处罚、行政处理、行政征收、治安处罚、土地权属争议、行政不作为和行政赔偿等，经依法传唤被告法定代表人后，只有一个被告单位的一把手（负责人）参加了开庭审理，其余案件出庭的是单位主抓法制的副职、法制室主任或委托代理律师，被告法定代表人未出庭，只有极个别的一把手参加过庭后的协调处理工作。

   实践证明，行政诉讼被告法定代表人即行政首长出庭应诉是依法履行职责的组成部分，是一个地区一个部门行政执法能力强与弱、执法水平高与底、执法环境好与坏的风向标，行政首长敢于出庭应诉，表明其具有较强的依法行政意识，敢于面对被管理者，表明其对公正、公平、公开执法的一种追求，有依法查找问题解决问题的决心，有依法化解行政争议的诚心。因此，建立行政首长出庭应诉制度，是树立行政机关形象，强化依法管理意识，营造良好行政执法环境，促进“官民”和谐的一种有效方式。

一、阻碍行政诉讼被告法定代表人出庭的几种原因

行政诉讼案件审判实践中，行政机关负责人不出庭应诉的现象较为普遍，既有主观原因也有客观原因，表现在：

   （一）接受司法监督的思想观念存在偏差，对司法监督的真正含义缺乏必要的理解，具体案件中只片面考虑参加诉讼的过程，认为接受法官提问和被管理者当庭对质，有失身份、怕败诉、怕丢面子，而忽略了行政诉讼对本部门执法的规范、指导、纠正和促进作用。

   （二）众多内外部行政事务困扰，对具体执法案件的熟知程度较低。行政首长作为一个部门的核心领导，被大量的来自多层面的行政事务所困扰，没有充足的时间系统的学习本部门适用的法律、法规，更没有精力参与具体案件的办理，对一般具体案件的办理情况就无从熟知，加之诉讼专业知识及应诉技能更不如执法人员和专业代理律师，阻碍了行政机关法定代表人出庭应诉步伐。

   （三）行政机关行使管理职责时存在瑕疵。在行使行政管理职责中，与被管理者缺乏充分的沟通交流，一旦行政机关主要负责人出庭发表意见，就有可能造成双方直接冲突，政机关主要负责人出庭应诉增加了一定的压力。

   （四）《行政诉讼法》第二十九条规定“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼”，且对被告无正当理由拒不到庭的，只是规定了可以缺席判决，现行的法律、行政法规、司法解释，均未对被告的法定代表人应当出庭以及不能按时出庭的特殊情形作出强制性规定，被告的法定代表人出庭与否缺乏必要的约束机制。

二、行政诉讼被告法定代表人出庭的必要性

依法行政是社会法治进步的重要体现，是实现依法治国基本方略的重要基础。行政管理涉及到公民、法人和其他组织的生产经营、运作管理、人文生活的诸多方面，依法行政是法治社会对行政执法人员的必然要求，行政执法人员必须从自身做起，通过依法规范的行政执法行为，引导和规范被管理者行为的法治化。行政首长作为行政管理机关全面工作的领导者、指挥者，虽然不能苛求其对行政执法中的个案情况了如指掌，但对本执法机关做出的具体行政行为所引起的诉讼案件、案情复杂且社会影响较大、涉及民生以及对本单位执法活动产生重大影响的案件，应当深入了解案情，掌握行政执法程序运行、证据的分析认定、做出决定的理由及依据，对案件情节复杂或者重大违法行为给予较重的处罚或处理的，行政首长及相关负责人应当进行集体讨论决定。行政首长出庭有助于推动执法人员依法履职、更新执法理念、改进工作方法，既掌握了本单位执法状况的第一手资料，又检验了执法人员的执法能力和执法水平，综合考量了本机关的办案质量和效果。

三 、行政诉讼被告法定代表人出庭的积极意义

法定代表人作为行政执法机关的首长，依法出庭应诉展现了法制政府依法行政的决心和信心，体现了行政执法的公正、公平、公开性。行政机关在行使管理职权时，行政机关与行政管理相对人的关系是管理与被管理的关系，行政管理相对人一旦提起行政诉讼，二者的行政诉讼地位则是平等的。行政首长在法庭上与被管理者平等的对话，按照诉讼程序释明作出具体行政行为的证据和依据，认真听取原告的诉讼请求及理由，体现了执法者对被管理者合法权益的一种真诚和尊重，能够增强亲和力缓解管理相对人的抵触情绪，有利于疏通协商解决行政争议渠道，有效化解行政争议，促进“官民”和谐。    

四、建立和完善行政诉讼被告法定代表人出庭应诉制度的几点建议

1、行政诉讼被告法定代表人出庭应纳入《行政诉讼法》及相关行政法律规范之中，应明确规定被告行政机关的法定代表人应当出庭的情形，因特殊情形不能按时出庭的，应当在开庭三日前提出书面申请，经法院准许。对无正当理由拒不出庭的，采取相应的制裁措施。2、强化行政执法机关领导干部的管理责任意识、公仆服务意识、创新思想观念，充分认识和掌握行政诉讼的意义和相关程序规则，形成自身一套完整的出庭应诉制度，使出庭应诉规范化、模式化，把出庭应诉作为一项工作职责去履行。3、政府法制部门作为负责组织协调依法行政的机构，应注重行政执法机关法人代表和主要负责人的行政应诉能力培训，在组织行政机关领导干部的法制培训中，增加行政诉讼的特有原则、当事人权利义务、审理程序适用、行政诉讼证据规定、裁判与执行等学习培训内容，着力提高其应诉能力。4、建立法定代表人出庭应诉案件的选择机制，不能“一刀切”，根据出庭应诉案件的性质及种类，可分为：应当出庭的案件，即案情重大复杂、群体性及涉及民生问题等影响较大的案件；要求出庭的案件，即政府法制部门或行政机关根据案情需要认为法定代表人有必要出庭应诉的案件。建议出庭的案件，即涉及行政赔偿及协商解决行政争议的，法院建议法定代表人出庭进行当庭调解协调的案件。5、加强法院及各行政执法职能部门与人大法工委、政府法制办的沟通与联系，定期或不定期的召开联席会议，对行政执法及行政诉讼案件审理情况进行动态分析。6、人大、政府应联合出台行政机关法定代表人出庭应诉的硬性规定，并建立行政机关依法履职综合考评机制，把行政首长出庭的综合信息录入行政首长执法履职台账，作为绩效考评奖惩的重要依据。